關於北京市通州區大運河文化資源開發運作機製的思考

武笑影 劉健 劉宗泱

大運河是世界上最古老的運河之一，它橫跨北京、天津、河北、山東、江蘇、浙江、河南和安徽八個省市，是世界上開鑿時間較早、規模最大、線路最長、延續時間最久且目前仍在使用的人工運河，是中國古代重要的漕運通道和經濟命脈。大運河北京段縱貫千年，在北京城發展中扮演了重要角色。大運河不僅承擔了北京城市副中心以及京津冀地區防洪、排水、城市景觀以及旅遊通航等一般功能，還承擔了傳承曆史文化，展現現代城市典範的特殊功能[1]。考慮到北京市水資源短缺，大運河的生態係統比較脆弱，且上述諸多功能集中於大運河，相互交織，相互影響，技術手段難以統籌，難免顧此失彼。因此，要實現與作為曆史上大運河源頭地位相符的建設目標，需要進一步優化大運河承擔功能，恢複提升大運河文化承載傳播功能，打造副中心文化和旅遊新窗口[2-3]。

本文充分考慮京津冀協同發展戰略以及大運河文化帶傳承保護規劃實施的良好契機，以凸顯大運河起點文化特色、彰顯城市副中心魅力形象為目標，分析通州大運河文化資源開發運作機製，以期為大運河文化資源的開發運作提供借鑒，促進通州文化產業發展。

一、通州大運河文化資源開發現狀及需求

（一）開發現狀

自隋煬帝始鑿永濟渠，到遼代開鑿蕭太後河、金口河，再到元、明、清時期開鑿壩河、重修通惠河，大運河在通州留下了深刻的印記，素有“一京二衛三通州”之美譽[4]。運河河道（含故道）覆蓋了通州所有鄉鎮，以大運河為紐帶集聚了大量人口和資源，推動通州成為中國古代最負盛名的“漕運中心城市”。

文化旅遊已有基礎。一方麵，運河風光旅遊引領旅遊經濟穩步發展。通州的運河公園、大運河森林公園、西海子公園、三廟一塔景區的遊客接待量逐年上升，大運河森林公園高峰期日接待量已達10萬人次。另一方麵，當代藝術體驗遊為旅遊經濟注入新的活力。經過多年發展，宋莊畫家村已具有相當規模和較高的知名度，集聚了5000多名藝術家，未來發展潛力巨大。

曆史文化底蘊深厚。大運河的曆史就是通州的曆史，通州依運河而生，依運河而繁榮[5]，其與大運河相關的文化遺產非常豐富。通州是北京的東大門，京杭大運河北起點，自西漢建城以來，至今已有2200多年的曆史。通州大運河現狀河道長度44.4公裏，其中北運河40.1公裏，通惠河4.3公裏，河道整體連貫性較好。目前，通州區現有不可移動文物登記項目236處。其中18處被列入《大運河遺產保護規劃（北京段）》（2012年）文本目錄，包括通惠河、白河（今北運河）等2條運河河道，永通橋遺址、通運橋、張家灣碼頭遺址、裏二泗碼頭遺址等8處橋梁碼頭，通州城北垣遺址、皇木廠遺址（包括古槐）等5處古遺址，燃燈佛舍利塔等1處古建築，以及大運河傳說、運河船工號子等10項與大運河有關的非物質文化遺產。

民間文化豐富多彩。通州區具有非常豐富的非物質文化遺產，民間文化活動開展也精彩紛呈。目前通州區非物質文化遺產數量達33項，其中包含花絲鑲嵌製作技藝等2個國家級項目、大順齋糖火燒製作技藝等5個市級項目和通州裏二泗高蹺會等26個區級項目。具有運河文化廟會、“書香通州”大運河閱讀行動計劃、“北京·通州運河文化藝術節”係列活動、北京·運河國際藝術周、首屆北京（台湖）影偶藝術周、北京京劇院演出的京劇“大宅門”、通州文化季、城市光影與人工智能活動、京津冀展演、傳統文化漢服秀及儒家文化經典展演等精品文化活動。

運河沿岸布局創新文化資源。根據通州大運河文化帶保護建設規劃，運河沿岸規劃布局了環球影城等一批高端時代文化創新點以及城市綠心、大運河森林公園等濱水景觀，已經建成了大運河森林公園、濱水慢行道等一批市民公共活動空間。

文化資源開發運作機製仍需進一步完善。大運河文化帶建設涉及通州區政府及通州區文化和旅遊局、通州文化旅遊區管理委員會、所在街道（鄉鎮）等管理部門，再加上北京城市副中心管理委員會等相關管理單位，對大運河文化領域的管理事權仍需進一步明確管理分工。在市場化運作機製方麵，缺少統籌運河文化、旅遊等資源的開發公司。

（二）需求分析

京津冀協同發展為通州大運河文化資源開發運作提出了新的思路。溝通南北的千年運河，在曆史上也是聯通京津冀經濟與人文的重要紐帶，積澱了豐富的文化資源。當前，京津冀協同發展國家戰略和大運河文化帶建設戰略項目疊加，是京津冀區域的突出特點。探索體製機製創新，統籌推進京津冀協同發展和大運河文化帶建設，把突出特點轉化為突出優勢、突出活力、突出成效，具有重要的現實意義。

城市副中心建設為通州大運河文化資源開發運作提出更高標準。通州大運河文化資源的開發運作，事關城市副中心建設這一重大戰略任務，堅持世界眼光、國際標準、中國特色、高點高位，保護並利用好以大運河為核心、多類型文化並存的曆史文化資源，必須堅持大曆史觀，依托大運河塑造由古及今、古今同輝的城市風貌，塑造新時代城市副中心的文化之魂，構築全麵覆蓋、亙古及今的曆史文化傳承體係，提升文化品質、激發文化活力，增強文化創新驅動力，充分展現城市副中心文化底蘊和獨特魅力。

城市副中心建設為通州大運河文化資源開發運作提出管理體製創新需求。通州大運河文化資源的開發運作，必須從更高層麵考慮其體製機製建設的需要。通過大運河文化資源開發運作的頂層謀劃設計，理順城市副中心管理主體、通州區政府乃至街道（鄉鎮）等不同主體之間的關係，形成市區聯動統籌機製，特別是要引導建立製度性、常態化溝通協調機製，為統一、高效開發管理大運河文化資源提供堅強的體製機製保障。按照城市副中心管理體製，北京市已成立城市副中心黨工委和管委會，賦予市級管理權限，實現“副中心的事副中心辦”。此外，通州區級屬地主管部門需與城市副中心主管部門協同配合。

二、經驗借鑒

（一）案例分析

杭州市大運河管理機製：大運河杭州段全長39公裏，通過京杭大運河與錢塘江溝通工程、部分河段通航能力已達300噸級；通過疏浚河道、截汙納管、內河整治等工程，為大運河綜合整治與保護開發奠定了良好基礎。大運河杭州段全長39公裏。2003年，杭州市政府組建運河綜合保護管理機構——杭州市運河綜合保護管理委員會和杭州市運河集團[6-7]。其中，杭州市運河綜合保護委員會是承擔行政職能的事業單位，負責對運河杭州段的綜合保護實行統一規劃、統一協調、統一籌資，組織實施部分重點項目；杭州市運河集團作為國有獨資企業，主要職責是通過市場運作、開發建設、招商引資，吸納社會資金，為運河綜合保護提供運作保障。大運河申遺成功後，市運河綜保委歸並到市園文局，下設運河（杭州段）綜合保護中心，承擔運河世界文化遺產監測協調管理等職能。市運河集團保留，承擔京杭運河規劃範圍內土地開發利用、公共配套設施建設、項目建設運營管理等工作。

無錫大運河管理模式：大運河無錫段總長40.8公裏，2004年建設北倉門文創園區、中國民族工商業博物館等，開啟了運河工業遺產的修繕和利用。2008年建成運河公園，為大運河國家公園建設作了實踐性探索。無錫市政府采取的是日常經營委托管理形式，集中對運河古城進行整治和保護[8]。運河古城的保護方案曆經6年反複論證後出台，明確劃定區塊功能與業態布局，委托景區管理機構具體負責日常管理，同時要求工商、公安、城管等部門派駐景區，履行法定職能，配合日常管理工作。政府在限定的範圍內直接放權，對受委托方的責、權、利關係加以明文規定，采用約束與限製規定。

（二）案例借鑒

由於大運河流域的行政劃分區域不同，地方政府管理理念和規劃布局也不同，因而運河流域各級政府結合運河區域特色，先後建立起各級運河綜合管理機構，形成了不同的管理架構模式。一般來看，政府一般采用政府引導、市場運作的模式，即成立統一的管理機構及專業公司進行管理和資源開發。也有少數采用委托第三方管理模式，如無錫大運河管理模式，這種模式的優點是簡化了組織管理幅度與層級化，但弊端是缺乏運河發展規劃與布局定位的後續實施。通過案例分析，建議通州區大運河機製采用政府引導、市場運作模式。

三、開發運作機製建議

（一）京津冀區域層麵開發運作機製

落實京津冀區域協同發展戰略，建議組建京津冀區域運河公司，作為京津冀在文化領域協調發展的突破點，有效整合京津冀區域文化資源，以便統一區域文化發展目標，進行文化領域專業化管理。區域層麵統籌大運河文化資源的規劃、開發、管理，負責大運河沿線的文化資源規劃、參與重點項目實施[9-10]；建立沿線區域運河旅遊聯盟和運河旅遊綜合平台，推動大運河京津冀段通航，探索建立大運河沿線地區成本分擔、利益共享機製。

（二）通州區域層麵開發運作機製

落實中央及北京市文化體製機製改革的要求，彰顯城市副中心內涵品質，深入挖掘具有“通州味兒”的運河文化財富，構建精簡、統一、高效的“領導機構+統一文化管理機構+平台公司”的城市副中心文化管理體製機製，建立通州“政府引導、市場運作、社會參與”的運作平台。

1.決策層：大運河文化帶建設工作領導小組

建議成立大運河文化帶建設工作領導小組，負責決策大運河文化帶重大項目、重大布局，組織製定全區推進全國文化中心建設的重大舉措、重點項目，協調解決項目中跨部門、跨領域的重點難點問題，統籌推進大運河文化帶的保護、傳承、利用。建議在政府內部設立專門的文化智庫或文化領域研究機構，與管理、執行部門相分離，依托政府的信息優勢，加強文化領域研究，提高政府決策的專業性與科學性。

2.管理層：通州大運河綜合保護開發管理機構

為統籌全區文化資源開發和利用，加快大運河文化帶建設，促進政府事務在文化領域的綜合管理與協調，解決多部門協調的複雜工作，提高辦事效率，可建立統一的大運河開發管理機製，由區文化和旅遊局、大運河文化帶建設工作領導小組辦公室、區水務局等作為通州大運河綜合保護開發管理機構，發揮規劃編製、政策完善、質量監管等主導作用，負責對運河通州段的綜合保護和開發實行統一協調、統一管理。

3.執行層：設立區屬文化平台公司

為統籌區域內文化資源的開發、管理，建議成立大運河文化集團平台公司。緊緊圍繞全國文化中心建設、大運河文化帶建設的發展大局，創新文化資源開發運作模式，將大運河文化集團打造為通州大運河文化資產管理運營主體、重大文化項目投融資建設主體、新興文化業態培育主體。平台公司作為投融資主體，對運河地塊、基礎設施、建設項目等運河資源進行市場化運作，實現對運河沿岸的文化項目土地開發利用、項目建設和運營管理。通過整合全區文化資源，推動大運河文化資源保護及開發利用，參與文化領域相關項目的規劃、建設與運營，推動文化與科技、旅遊、體育、教育、健康等產業深度融合，促進跨地區、跨行業的跨越發展。

4.監督層：由文化行業協會等社會力量實施監督

大運河文化帶建設既涉及具有較強公益屬性的文化遺產和生態環境保護，又涉及具有較強市場屬性的旅遊、水運、文化等產業發展，是一項複雜性、艱巨性和長期性的工程，需要普通民眾、行業協會等社會力量廣泛參與，加強對文化領域的監督。建議組建大運河文化協會，負責宣傳大運河文化遺產及生態環境保護政策，與通州大運河綜合保護開發管理機構等部門溝通對接、協調，在文化領域充分發揮監督職能。

注：原文載自《中國工程谘詢》2023年第3期，本次發表有較大改動。文中圖片版權歸原作者所有。